八部门发文：支持京津冀自贸区参与碳排放权、排污权交易

八部门联合发文，提出到2025年，基本形成自贸试验区生态环境保护推动高质量发展的架构，支持海南建设清洁能源岛，北京、天津、河北自贸试验区参与碳排放权、排污权交易市场建设。

近日，生态环境部联合商务部、发展改革委、住房和城乡建设部、人民银行、海关总署、能源局、林草局发布《关于加强自由贸易试验区生态环境保护推动高质量发展的指导意见》（以下简称《指导意见》）。《指导意见》提出到2025年，基本形成自贸试验区生态环境保护推动高质量发展的架构，经济结构和开发格局较为合理，生态环境保护和风险防范水平显著提升，能耗强度和二氧化碳排放强度明显降低；支持北京、天津、河北自贸试验区参与碳排放权、排污权交易市场建设，开展生态环境治理合作，服务京津冀协同发展。

自2013年以来，我国先后设立了21个自由贸易试验区，发布百余项制度创新推广成果，其中不少重要成果已经复制推广到全国。

生态环境部综合司相关负责人介绍，自贸试验区是我国统筹沿海沿江沿边和内陆开放的最高水平开放平台，但由于发展定位不同，结构布局不同，不同自贸试验区之间的生态环境管理水平存在着较大差异，在高碳产业转型、能源结构、运输结构调整、清洁能源使用和替代等方面都存在着多重挑战，生态环境治理能力和治理水平有待进一步提高，生态环境国际合作还有更广阔空间。

作为首个国家层面自贸试验区生态环境保护的指导性政策文件，《指导意见》起草说明称，此项政策将推动自贸试验区加强生态环境保护工作，补齐制约高质量发展的生态环境短板，形成更多可复制可推广的生态环境管理模式和制度创新成果。

自贸区将参与碳排放权市场建设

作为实现碳达峰、碳中和气候目标的主要举措之一，全国碳市场将于6月底前正式启动。

《指导意见》提出各自贸试验区应积极参与全国碳市场建设，鼓励自贸试验区企业参与碳排放权交易，并支持地方自主开展林业碳汇等具有明显生态修复和保护效益的温室气体自愿减排项目。

自2011年起，我国相继在北京、天津、上海、重庆、湖北、广东、深圳、福建等地陆续建立区域性碳排放权交易试点，通过地方性法规或地方政府规章的形式制定本区域内的碳排放配额分配、清缴方案以及交易规则。

这与我国的自由贸易试验区名单有一定的重合，以上省市均有自贸区。

《指导意见》提出，要鼓励北京自贸试验区设立全国自愿减排等碳交易中心，鼓励各自贸试验区利用现有产业投资基金，加大对碳减排项目的支持力度，引导社会资本参与气候投融资试点。

碳市场的三个主要职能是企业履约、市场交易和引导投资。目前湖北与上海主要负责全国碳市场的企业注册登记与交易服务，实际上分别承担了前两项职能。在全球能源互联网发展合作组织经济技术研究院高级研究员文亚看来，引导投资更为重要，因为引导社会投资向清洁低碳方向发展，将形成全社会绿色生产模式和消费模式。

文亚告诉21世纪经济报道，从碳市场角度来看，各国市场走向融合是总体趋势。《京都议定书》构建了基于项目碳减排的国际碳交易模式，《巴黎协定》也在积极推动全球碳市场链接。“作为对外贸易交流、资源互补的重要窗口，我国现有自贸区可利用对外贸易政策优势。积极探索我国与他国基于项目碳减排的市场业务，未来对接全国市场与国际碳市场买家，实现我国与国际社会碳减排资源的更大范围优化配置，同时推广中国认证与中国标准，这也有利于我国在国际碳市场建设中发挥更大作用，对国际碳定价权发挥更大影响力。”

北京、天津自2013年已建立碳交易试点市场，在碳市场运行方面积累了一定经验。在文亚看来，由双城模式进一步向湖北、上海、北京（京津翼）协同模式发展，将是对碳市场职能的更进一步完善。“未来京津冀可着重开展自愿减排量交易、开发绿色资产、引导绿色投资，打造成为全国自愿减排交易中心和绿色金融投资中心。”

跨区域排污权交易机制

在排污权交易方面，京津冀合作则是一个更具“创新性”的提法。

湖北环境资源交易中心总经理王海在接受21世纪经济报道记者采访时表示，这将有利于三地协同开展环境治理。

我国自1987年就开始了有关排污权交易的尝试，2007年明确了国家级试点省市，目前全国共有26个省市开展了排污权交易试点工作。2020年，有部分省市启动了排污权交易二级市场、制定排放权交易基准价格等措施，从一定程度上对提升企业环境资源意识及控制排放新增量起到了较好作用。

与碳市场类似，政府将排污权利以一定的价格出让给相应的排污主体，污染者可以从政府手中购买权利，即一级市场，同时他们之间也可以相互转让或出售权利，也就是二级市场，这便形成了排污权交易市场。

排污权交易市场是以“污染者付费”机制为基础形成的市场，有利于推动企业自觉减排，同时减排效果更好的企业将通过这一机制获得更多资金，用于开发更加先进的减排技术，形成良性循环。

中央财经大学绿色金融国际研究院研究员奉椿千此前撰文称，尽管一些省市成果已经颇丰，但2020年全国范围内排污权交易市场的整体建设进展缓慢，局限于省市层面的交易导致市场规模有限。由于环境污染本身就具有扩散性、流动性、区域性的特点，所以建立跨省域的排污权交易市场是必然趋势。且跨省域交易可以更大程度地发掘区域内的减排潜力。

王海表示，从全国来看，目前跨省级行政区的排污权交易还没有相关案例，三地在排污权交易方面的合作将为后续考虑建立全国统一的排污权交易市场进行探索并积累经验。“目前河北的相关工作做得相对更好，三地均有相关基础。”

河北目前已经探索开展了排污权抵质押贷款业务，以促进重点行业的排放改造与重点设施的深度治理，完善金融对生态环境业务的支持。此外，河北省还于2020年制定了“2021-2025年主要污染物排放权交易基准价格”，用以规范交易行为，加强交易价格管理，做好监测评估。

为顺利开展跨区域排污权交易，王海认为，涉大气污染物需要按照大区域统筹，例如京津冀、长三角、珠三角等，而涉水污染物则需要在同一流域内进行。

绿色产业进场，污染企业退场

碳排放权交易和排污权交易，都是通过市场机制提高企业排污排放的经济成本推动企业向更低碳绿色的发展方式转型。

《指导意见》指出，自贸试验区要坚决遏制“高排放、高污染”项目盲目发展，鼓励基础较好的片区建设近零碳/零碳排放示范工程。此外，各自贸试验区还要推动区域环境大气质量改善，加强水资源、水生态、水环境系统治理，有序实施建设用地风险管控和治理修复，建设“无废区”。

同时，为了加快自贸试验区的产业结构优化升级，《指导意见》提出要加快提高制造业绿色化水平，打造先进绿色制造业集聚区，并支持自贸试验区龙头企业打造绿色供应链。还要打造相应的绿色低碳货运冷链，发展绿色仓储，加强快递物流包装绿色治理。

为打造先进绿色制造业，《指导意见》要求推广先进、适用的绿色生产技术和装备，并加快搬迁退出不符合发展定位的工业企业。

厦门大学管理学院中国能源政策研究院院长林伯强告诉21世纪经济报道，短时间内来看，这些企业还可以向一些环保标准要求较低、需要拉动GDP的地方搬迁。但目前这样的地方已经相对较少，这些企业更需要转型升级，地方政府或许可以根据自身的产业发展规划协调金融机构予以一定的帮助。

支持海南建设清洁能源岛

能源转型也是自贸试验区实现绿色低碳发展绕不过去的一环。《指导意见》要求，自贸试验区实施煤炭减量替代，优先使用非化石能源和天然气。而在交通运输方面，要推动大宗货物集疏港运输向铁路和水路转移，实施多式联运示范工程，推动车船升级优化。

为此，自贸试验区需要加快基础设施低碳改造，完善车用天然气加气站、充电桩布局，加快推动公共建筑低碳节能改造，探索建立重大基础设施气候风险评估机制。其中特别提到要“支持海南建设清洁能源岛”。

海南除了全岛作为自贸试验区之外，还在探索建设中国特色自由贸易港。在中国碳达峰、碳中和的目标之下，支持海南建设清洁能源岛，赋予了海南新的使命。

国家气候战略中心战略规划部主任柴麒敏在日前举办的国是论坛之“能源中国——迈向碳达峰：地方经济转型与能源发展新机遇”上表示，目前海南岛内燃煤发电机组占主导，虽然有南海的气田，总体上来看气源还是有一定的限制。从电力来看，电力呈现多元化的状态，有长江的核电机组，光伏生物质发电也初具规模。“海南最近越来越呈现出能源基地的雏形，成为整个大湾区地区非常重要的能源基地，在东南亚也是。”

林伯强表示，城市占据着我国能源消费总量和碳排放量的约70%，那么为实现全国2060年的碳中和目标，排放量更大、支付能力更强的城市区域势必要尽早达峰和中和。而自贸试验区选择的都是条件相对较好的地方，因此它们对今后的中国城市低碳发展路径都会起到一定的示范作用。

在林伯强看来，尽管这方面目前还不甚清晰，但具备更加灵活的货币财政政策的自贸试验区，未来或许可以利用这些政策来支持能源结构向更加低碳绿色的方向转型。